ИВК за 2023 год по Восточной Европе и Центральной Азии: автократия и неэффективность систем правосудия как факторы распространения коррупции

Алтынай Мырзабекова и Лидия Прокич, региональные советники по Европе и Центральной Азии, Transparency International

Согласно Индексу Восприятия Коррупции (ИВК), в Восточной Европе и Центральной Азии сложилась тревожная ситуация, учитывая что в регионе распространены такие проблемы, как отсутствие верховенства права, растущий авторитаризм и системная коррупция. Это второй регион с самыми низкими показателями в мире — средний балл здесь составляет 35 из 100.

На фоне повсеместного нарушения демократических принципов и ослабления систем правосудия коррупция выходит из-под контроля, поскольку такие институты, как полиция, прокуратура и суды, часто не в состоянии проводить расследования и привлекать к ответственности тех, кто злоупотребляет властью. В регионе, где война и инфляция усугубляют бедность, крайне важно, чтобы лидеры действовали ради общего блага. Вместе с тем можно привести бесчисленное множество примеров того, как государственные чиновники систематически оказывают влияние на политику и институты, чтобы усиливать свою власть и присваивать государственные средства. Там, где лидерам необходимо укреплять верховенство закона, поддерживать права и продвигать демократию, многие систематически нарушают эти принципы.

Согласно ИВК за 2023 год, большинству стран Восточной Европы и Центральной Азии не удалось продвинуться в борьбе с коррупцией, однако пять стран значительно улучшили свои показатели ИВК за последние 10 лет. Это свидетельствует о том, что, несмотря на существенные проблемы, с которыми сталкивается большая часть региона, перемены возможны.

Остальные страны застопорились в своих антикоррупционных усилиях, за исключением Боснии и Герцеговины (35 баллов в ИВК), Турции (34 балла) и Туркменистана (18 баллов), рейтинг которых снизился. Турция в этом году также продемонстрировала самый низкий результат в ИВК в своей истории, как и Сербия (36 баллов), Россия (26 баллов) и Таджикистан (20 баллов).

Правительства многих стран региона контролируют судебную систему и правоохранительные органы, чтобы поддерживать безнаказанность коррумпированных должностных лиц, принадлежащих к их привилегированному кругу. Для Грузии и стран Западных Балкан эта устойчивая практика является препятствием на пути к членству в Европейском Союзе. Это также относится к Молдове и Украине, хотя в этих странах проводятся масштабные реформы систем правосудия.

Многолетняя кампания путинского режима по захвату власти в России (26 баллов) и контроля над ресурсами страны укоренила коррупцию. Правительство повсеместно контролирует государственные институты, что позволяет чиновникам бесконтрольно злоупотреблять своей властью в колоссальных масштабах. Ослабление независимости судебной системы в России привело к росту безнаказанности за коррупцию, что серьезно подорвало доверие общества к системе правосудия. Система правосудия также используется режимом для подавления оппозиции и, следовательно, укрепления своей власти. В результате правящая элита получает возможность без ограничений преследовать свои честолюбивые замыслы, и продолжающаяся война России против Украины подтверждает, насколько опасными могут быть последствия, если власть выходит из-под контроля.

Как раз в тот момент, когда в Северной Македонии (42 балла) стали заметны первые успехи, судебная система страны оказалась значительно ослаблена недемократическим внесением поправок в Уголовный кодекс. Решение о смягчении наказания за злоупотребление служебным положением в корыстных целях и сокращении сроков возбуждения дел по подозрению в коррупции сыграло на руку коррупционерам: будут прекращены около 200 дел, в том числе в отношении бывших высокопоставленных чиновников. Политически мотивированные назначения и увольнения должностных лиц судов также вызывают сомнения по поводу способности судебной системы эффективно противодействовать коррупции.

Системы правосудия в Боснии и Герцеговине (35 баллов) и Сербии (36 баллов) уязвимы к политическому давлению и поэтому практически ограничены в возможностях преследовать в судебном порядке и привлекать к ответственности государственных должностных лиц, злоупотребляющих своим положением. Продолжающееся снижение рейтинга этих двух стран в ИВК также обусловлено неэффективностью законов, надзорных органов и процедур отчетности.

Запутанная структура управления и судебная система в Боснии и Герцеговине создает условия для концентрации власти в руках ведущих этнических политических партий. Их доминирующее влияние на все ветви власти способствует системной коррупции и подрывает самые основы функционирования государства, в результате чего граждане теряют доверие к государственным институтам. Подверженность прокуратуры и судебной системы такому давлению в значительной мере сдерживает борьбу с коррупцией, причем даже крупные скандалы остаются без внимания.

Эта негативная тенденция усугубляется попытками политических элит заставить независимых наблюдателей замолчать с помощью нового предлагаемого законопроекта, который относит распространение порочащих сведений к противозаконным деяниям, преследует независимое гражданское общество и предусматривает наказание за «критику государственных органов». Кроме того, если будет принят последний законопроект об иммунитете, это дополнительно подорвет и без того хрупкое верховенство права в Сербской Республике. Он ограничит возможность судов привлекать к ответственности государственных должностных лиц, в том числе депутатов и членов исполнительной власти, и будет применяться в том числе ретроспективно, к ранее совершенным преступлениям, а не только к будущим.

Благодаря упорным усилиям, направленным на укрепление демократии, борьбу с коррупцией и обеспечение верховенства права, Молдова (42 балла) продолжает неуклонно повышать свой рейтинг в ИВК — в этом году страна набрала еще три балла. Основой реформ в Молдове является укрепление независимости и эффективности судебной системы. Были предприняты серьезные меры по сокращению вмешательства в судебную систему, в том числе со стороны политических деятелей, с тем чтобы предотвратить манипулирование судопроизводством и выборочное применение законов.

В Молдове принят закон о доступе к информации, способствующий прозрачности деятельности государственного сектора. Также была утверждена национальная программа по борьбе с коррупцией на 2024–2028 годы с соответствующим планом действий, где разъясняется подход к будущим антикоррупционным мерам.

Тем не менее Молдова продолжает испытывать внешнее давление, особенно учитывая ее близость к военным действиям России против Украины и исторические связи с Россией. Это давление, в том числе попытки политического и правового вмешательства, нередко препятствует реформам и усугубляет коррупционные риски. Несмотря на активные усилия по ограничению дестабилизирующего влияния поддерживаемых Россией олигархов, последним удалось влить значительные средства в политическую систему Молдовы в попытках купить выборы и препятствовать усилиям страны по вступлению в ЕС.

Молдове предстоит еще немало сделать для создания высокоэффективной системы противодействия коррупции, о чем свидетельствуют уязвимости в специализированных антикоррупционных органах и проблемы с обеспечением неподкупности выборных должностных лиц. Кроме того, необходимы более строгие меры для защиты нормотворческой деятельности от неправомерного влияния. По-прежнему важную роль играет сотрудничество с демократическим международным сообществом, за счет которого приобретаются необходимые ресурсы и знания для укрепления институциональных основ и борьбы с коррупцией. Молдова должна продолжать реформы и эффективно бороться с подрывными внутренними и внешними факторами.

В Азербайджане (23 балла), Таджикистане (20 баллов) и Туркменистане (18 баллов) сохраняются серьезные проблемы с коррупцией. Широко распространен авторитарный контроль правящих элит над государственными институтами, при этом коррупция служит целям удержания власти и уклонения от ответственности. Низкие показатели этих стран отражают системные недостатки государственного управления и отсутствие независимого надзора, когда коррупция процветает на различных уровнях общества и государства, на фоне чего попираются гражданские и политические права.

В Грузии (53 балла) коррупция указывает на более глубокую системную проблему — концентрацию власти и повсеместное влияние элит на государственные институты и процессы принятия решений. На протяжении уже нескольких лет в Грузии подрываются демократические устои, и в условиях усугубляющегося захвата государства коррупция в высших эшелонах власти превращает правительство в клептократов. Недавнее «возвращение» на политическую арену Бидзины Иванишвили, основателя правящей партии, - еще один признак того, что он сыграл ключевую роль в захвате государственных институтов. Когда-то Грузия считалась активным борцом с коррупцией, но теперь эта проблема стала одним из основных препятствий к вступлению страны в ЕС.

Несмотря на то, что по просьбе ЕС был создан новый антикоррупционный орган, его независимость находится под вопросом, и ему не были предоставлены полномочия по расследованию коррупции в высших эшелонах власти, которая по-прежнему остается безнаказанной. Очевидно, что без масштабных реформ в Грузии еще больше закрепится клептократический стиль правления.

Казахстан (39 баллов) демонстрирует определенные успехи в борьбе с коррупцией, в том числе путем проведения правовых реформ и возвращения похищенных активов. Однако эти усилия сводятся на нет в условиях авторитарного режима, наряду с недостаточной прозрачностью и независимостью судебной системы. Все это, вместе с непрекращающимся давлением со стороны влиятельных политических элит, создает благоприятную почву для процветания коррупции. Чтобы двигаться вперед, Казахстану необходимы антикоррупционные инициативы, которые были бы всеохватными, прозрачными и свободными от политического вмешательства, а также более широкие демократические реформы.

Резкое снижение рейтинга Турции (34 балла) на 8 баллов с 2015 года связано с чрезмерным доминированием исполнительной власти и слабой системой демократических сдержек и противовесов. Прогресс сдерживается неэффективными антикоррупционными законами, нежеланием обеспечивать их исполнение и недостаточной независимостью судебной системы. Трагические последствия землетрясения в феврале 2023 года показали, как цена коррупции порой выражается в человеческих жизнях.

Сербия (36 баллов) переживает упадок демократии, при этом авторитарное правительство страны вводит специальные законы для ограничения прозрачности крупномасштабных проектов. Недавно принятый закон поставил под угрозу завышения контрактных цен и некачественных строительных работ по меньшей мере один миллиард евро государственных средств, выделенных на проведение «Экспо-2027». Прокуратура также проигнорировала публично представленные доказательства того, что фальсификация выборов в декабре 2023 года была выгодна действующей Сербской прогрессивной партии и ее союзникам. Политический захват системы правосудия привел к тому, что она не в состоянии защитить общественные интересы в критический момент, что ограничивает возможности страны противодействовать коррупции.

Черногория (46 баллов) является примером того, как предыдущий захват государства может обернуться долгосрочными последствиями для государственных институтов. После трех десятилетий однопартийного правления, которые завершились в 2020 году, многие нашли в себе смелость заявить о прошлых случаях коррупции. Однако задержки в рассмотрении этих дел и сложности в восстановлении судебной системы показывают, в какой степени система правосудия подавлена в результате захвата прежним режимом и действий организованной преступности. Эти проблемы также свидетельствуют о неспособности пришедшего к власти правительства провести решительные реформы. Чтобы добиться успеха, коалиционное правительство во главе с группой «Европа сейчас!» должны уделять первоочередное внимание борьбе с коррупцией и организованной преступностью.

Всего за четыре года Кыргызстан (26 баллов) превратился из оплота демократии с динамичным гражданским обществом в консолидированное авторитарное государство, где система правосудия используется для преследования недовольных режимом. Это способствует процветанию коррупции, о чем свидетельствует снижение рейтинга страны в ИВК на пять баллов с 2020 года.

Приход нынешнего президента Садыра Жапарова к власти усилил его контроль над страной. Его репрессивный и авторитарный стиль правления обернулся попранием процессуальных и конституционных норм, нарушением гражданских свобод и захватом демократических институтов. Независимость судебной системы подорвана на всех уровнях — от национального до местного, в том числе оказывается влияние на процесс назначения ключевых судей и работу Государственного комитета национальной безопасности (ГКНБ), который играл ведущую роль в расследовании коррупционных дел. ГКНБ превратился в непрозрачный инструмент репрессий политических оппонентов независимых СМИ и критически настроенных блогеров.

Давление на правосудие в сочетании с неэффективным применением антикоррупционного законодательства подрывает верховенство права и препятствует эффективному рассмотрению коррупционных дел. Это способствует формированию культуры безнаказанности злоупотребляющих властью лиц на всех уровнях в государственном секторе.

Другие авторитарные тенденции еще больше ослабляют подотчетность. К ним относятся значительное снижение прозрачности деятельности правительства, недопущение разоблачения правонарушений журналистами и общественностью, а также рост коррупционных рисков. Особую озабоченность вызывают недавно внесенные поправки в законодательство о государственных закупках, которые позволяют государственным и муниципальным предприятиям обходить тендерные процедуры и скрывать информацию о том, как осуществлялись закупки. Руководство Кыргызстана должно безотлагательно подтвердить приверженность демократическим принципам, обеспечить независимость судебной системы и эффективно применять антикоррупционное законодательство.

За два года, последовавшие за «Бархатной революцией» 2018 года, Армения (47 баллов) пережила значительные демократические и антикоррупционные реформы. Однако прогресс в борьбе с коррупцией застопорился, в первую очередь по причине ограниченного применения новых мер. В Армении, как и во многих других странах региона, существуют серьезные угрозы безопасности, однако у нее есть потенциал для преодоления этих трудностей и превращения сильной политики в эффективный контроль над коррупцией.

Рейтинг Украины (36 баллов) прибавил три балла в этом году, продолжив 11-летний рост. Это произошло на фоне начатой Россией войны против Украины, которая повлекла в Украине серьезные инфраструктурные сложности и проблемы в сфере государственного управления, что увеличило коррупционные риски. Важную роль сыграло приоритетное внимание к реформам системы правосудия, в том числе реструктуризация органов судебного самоуправления и укрепление независимости судебной системы. Меры по укреплению потенциала и независимости Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ) и Специализированной антикоррупционной прокуратуры Украины (САП) в сочетании с национальной антикоррупционной стратегией и комплексной программой ее реализации обеспечили прочную основу для продолжающихся усилий по борьбе с коррупцией.

Прогресс также подтверждается активной деятельностью гражданского общества, которая привела к возобновлению требования к государственным служащим подавать электронные декларации об активах. Государственные закупки в Украине проводятся преимущественно на конкурсной основе, что получило признание от Всемирного банка. Усилия правительства, особенно в сфере восстановления и реконструкции, сыграли важную роль в укреплении подотчетности и контроля.

Несмотря на эти успехи, все еще значительное число дел о коррупции в высших эшелонах власти вызывает серьезную обеспокоенность. Меры правительства по борьбе с коррупцией на высшем уровне, в том числе путем освобождения от должности и уголовного преследования, демонстрируют приверженность решению этой проблемы. Это также говорит о том, что существующие системы функционируют надлежащим образом и способны выявлять такие случаи. Вместе с тем они указывают на ряд сохраняющихся проблем и на то, что для полноценных реформ и европейской интеграции Украины необходимы устойчивые и всеобъемлющие антикоррупционные меры.

Узбекистан выделяется в регионе как страна, значительно улучшившая свой рейтинг в ИВК, с результатом 33 балла (+15 баллов с 2014 года). Среди основных мер можно назвать создание агентства по противодействию коррупции, совершенствование законодательства и либерализацию экономики. Важно отметить, что были введены правила и процедуры для обеспечения соблюдения этих законов, а против многочисленных коррумпированных чиновников были выдвинуты уголовные обвинения. Правительство также внедрило более строгие инструменты внутреннего контроля и аудита в различных министерствах и органах местного самоуправления, в том числе механизмы предотвращения взяточничества. И все же авторитарный режим сопротивляется попыткам ввести принципы прозрачности и демократии, осуществляя контроль над законодательными и общественными институтами и используя систему правосудия для преследования недовольных. Это подпитывает коррупцию и подчеркивает необходимость всеобъемлющих реформ.

Демократические успехи в Косово (41 балл), особенно в части свободных выборов и мирной передачи власти, по-прежнему должны сопровождаться мерами по борьбе с коррупцией. Несмотря на предпринимаемые усилия, реформы, важные с точки зрения обеспечения независимости системы правосудия, такие как введение процесса проверки судей и принятие нового закона, направленного на укрепление неподкупности в Совете прокуроров, продвигаются очень медленными темпами. Вдобавок к этому правительство продолжает вмешиваться в судебные дела, что подтверждается освобождением начальника отдела специальных расследований полиции от должности, а также тем фактом, что большинство депутатов препятствуют парламентскому расследованию предполагаемого дела о коррупции в особо крупных размерах. Это говорит о том, что политическая воля к отказу от контроля и расширению независимого надзора все еще отсутствует.

Албания (37 баллов) улучшила свой рейтинг: в стране проводятся расследования и преследуются в судебном порядке коррупционеры в высших эшелонах власти, однако дальнейшие успехи зависят от того, будет ли последовательное выполнение уголовного законодательства и обеспечен эффективный надзор за исполнительной властью. Решение о создании нового министерства, отвечающего за противодействие коррупции, предполагает разработку эффективных антикоррупционных механизмов. Однако это возможно только в том случае, если парламент получит более широкую автономию, а организации гражданского общества и СМИ смогут выполнять свои надзорные функции без препятствий со стороны властей.