ИВК 2022 в Восточной Европе и Центральной Азии: растущие риски в области безопасности и укрепление авторитаризма угрожают прогрессу в борьбе с коррупцией

Средний показатель по странам Восточной Европы и Центральной Азии составил 35 баллов — это значительно ниже глобального среднего показателя Индекса Восприятия Коррупции (ИВК) в 43 балла. Несмотря на обнадеживающие тенденции в некоторых странах, для того чтобы переломить ситуацию в борьбе с давней проблемой коррупции, этому региону еще предстоит серьезная работа.

В 2022 году события в странах Восточной Европы и Центральной Азии наглядно продемонстрировали, как коррупция на высоком уровне порождает политическую нестабильность, ослабление институтов и, в самых крайних случаях, насильственные конфликты. Находящиеся в порочном круге коррупции и авторитаризма, правительства препятствуют демократическим процессам, сокращают пространство для гражданской активности и ограничивают свободу СМИ. В результате регион Восточной Европы и Центральной Азии занимает предпоследнее место в Индексе восприятия коррупции (ИВК) за 2022 год.

Лучшие показатели в регионе продемонстрировали Грузия (с показателем ИВК 56 баллов), Армения (46 баллов) и Черногория (45 баллов). Таджикистан (24 балла), Азербайджан (23 балла) и Туркменистан (19 баллов) замыкают региональный рейтинг.

Вероломное нападение России (28 баллов) на Украину (33 балла) потрясло мир и наглядно продемонстрировало, как укоренившаяся коррупция угрожает региональной безопасности и стабильности. Президент России Владимир Путин укреплял свою политическую власть через власть кошелька, в том числе предоставляя своим близким соратникам возможность заключать выгодные сделки и одновременно преследуя своих противников. Сегодня он стремится распространить влияние на другие страны и реализовать свои геополитические амбиции без какого-либо внутреннего противодействия. Это имеет колоссальные последствия для всего мира: вторжение в Украину создало новые серьезные вызовы на уровне политики, экономики и безопасности во всей Восточной Европе и угрожает прогрессу в защите верховенства права, борьбе с коррупцией и поддержке здорового функционирования демократических институтов.

Несмотря на по-прежнему низкий показатель ИВК, охваченная войной Украина является одной из немногих стран, демонстрировавших существенную положительную динамику — восемь пунктов с 2013 года. В течение долгого времени Украина боролась с системным злоупотреблением властью, однако предприняла важные шаги по улучшению надзора и подотчетности.

В июне 2022 года, во время активного сопротивления военному вторжению, парламент принял новую национальную Антикоррупционную стратегию и назначил нового руководителя ведомства, ответственного за доведение дел о коррупции до суда. Укрепление государственных институтов и функций, подверженных коррупции, стало еще одним крайне важным фактором достигнутого страной прогресса: как показывают результаты исследования, до войны вмешательство олигархов и других материально заинтересованных лиц в работу судебной системы было одним из главных коррупционных рисков.

Это лишь последняя в длинном списке новаторских реформ, которые были начаты после Революции достоинства (Евромайдана) 2014 года. Внедряя идею «Все видят всё», государство поставило перед собой цель предоставить гражданам максимальный доступ к информации о расходовании бюджетных средств и позволило им задавать вопросы о вызывающих подозрения операциях. Кроме того, параллельно с реформами в различных секторах была создана система новых антикоррупционных органов.

Однако агрессивная война России нарушила некоторые процессы реформ и усугубила коррупционные риски. Усилия по реконструкции и восстановлению могут быть резко подорваны из-за того, что правонарушители прикарманивают средства, как во время войны, так и после нее. Такой случай был выявлен в середине января, когда расследование показало, что министерство обороны и министерство по делам развития общин и территорий наживались на войне. Этот скандал ясно подчеркивает необходимость реформ для предотвращения подобных нарушений в будущем как со стороны внутренних, так и глобальных игроков. Поскольку иностранная помощь будет играть жизненно важную роль в восстановлении Украины, международное сообщество должно поддержать украинское правительство в укреплении национальных антикоррупционных органов и гражданского общества. Только независимый надзор может обеспечить эффективное и подотчетное распределение помощи на развитие и восстановление, в которой так отчаянно нуждается страна.

После нескольких лет улучшения, этот ИВК приносит тревожные признаки, поскольку Армения опустилась на три пункта. Хотя этот спад еще не является статистически значимым, он отражает нарушения в поддержании системы сдержек и противовесов, обеспечении честности в правоохранительной деятельности, независимости судебной системы и защите гражданского пространства.

В январе 2022 года в Казахстане (36 баллов) произошли массовые гражданские беспорядки. Изначальным поводом для них послужило повышение цен на топливо. Демонстранты вышли на улицы, чтобы высказать общественное возмущение из-за неравенства и коррупции, в результате чего погибло более 200 человек. Большая часть этих случаев так и не была расследована надлежащим и прозрачным образом. Протесты обратили внимание общества на предположительно незаконно приобретенное состояние семьи бывшего лидера страны, в результате чего нынешний президент Касым-Жомарт Токаев был вынужден сделать возвращение похищенных активов одним из своих приоритетов. Чтобы закрыть страницу истории, связанную с массовыми беспорядками, стране необходимо наделить антикоррупционные ведомства необходимыми полномочиями и обеспечить прозрачность процесса возвращения активов.

Между тем, власть в Азербайджане (23 балла) в основном принадлежит президенту, который находится в этой должности с 2003 года, и его семье. Коррупция в стране широко распространена, а эффективная оппозиция правительству ослаблена многолетними репрессиями против конкурирующих политиков и гражданского общества.

Кыргызстан (27 баллов) занимает одну из последних строчек регионального рейтинга. Хотя по сравнению с соседями уровень демократии здесь более высок, страна постепенно движется в сторону авторитаризма. Происходящее из-за этого ослабление системы сдержек и противовесов значительно расширяет для облеченных властью возможности безнаказанных злоупотреблений. Еще большую тревогу вызывает то, что в прошлом году правительство активно подавляло свободу выражения мнений и деятельность гражданского общества: после демонстраций против тайного соглашения о демаркации границы, которое правительство заключило с соседним Узбекистаном, прошли аресты протестующих и был ограничен доступ к Интернету.

Рейтинг Узбекистана (31 балл) в ИВК, напротив, стабильно повышается: с 2013 года он вырос на 14 баллов. В последние годы страна сделала предотвращение коррупции одним из своих приоритетов, в связи с чем были созданы антикоррупционное ведомство и обязательная для использования онлайн-платформа государственных закупок, призванная повысить прозрачность. Несмотря на эти важные меры, Узбекистан остается авторитарным государством, в котором активисты и представители гражданского общества подвергаются преследованиям, допросам и увольнениям. До тех пор, пока пространство для гражданского общества в стране не будет расширено, решить проблемы, связанные с коррупцией, в полной мере невозможно.

Как известно, в западнобалканских странах наблюдается высокий уровень организованной преступности. Эта проблема решается довольно медленно, а ответственные органы по-прежнему не получают достаточных ресурсов и не могут действовать независимо.

Недавняя эскалация напряженности между Косово (41 балл) и Сербией (36 баллов) увеличила риски безопасности в регионе, в том числе за счет подрыва трансграничного сотрудничества, которое является ключом к успешной борьбе с организованной преступностью. Более прозрачное и подотчетное принятие политических решений, в том числе в ходе диалога между Косово и Сербией, создаст климат, более подходящий для конструктивного разрешения этого замороженного конфликта и позволит осуществить ключевые реформы, являющиеся необходимым условием для интеграции в ЕС.

Косово удалось добиться прогресса в совершенствовании нормативно-правовой базы для финансирования политических и избирательных кампаний, однако проведение соответствующих реформ будет иметь ключевое значение в ближайшие месяцы. Правительству еще предстоит повысить уровень прозрачности и исключить возможности для вмешательства в работу судебной системы. Хотя за последний год громких коррупционных скандалов не происходило, это не указывает на обуздание коррупции. Низкий уровень бюджетных капиталовложений в последние годы сократил коррупционные возможности при заключении государственных контрактов, что являлось проблемой ранее.

В Северной Македонии (40 баллов) инициируются новые дела о коррупции, однако эти правильные шаги сводятся на нет из-за неэффективности принимаемых мер по уже существующим делам, а также из-засомнительных назначений на ключевые должности в органах юстиции. Чтобы обеспечить подотчетность и продемонстрировать подлинное стремление бороться с коррупцией, правительство должно выделять необходимые ресурсы и обеспечивать независимость Комиссии по предотвращению коррупции, а также учреждений, ответственных за расследования в сфере коррупции и организованной преступности.

Босния и Герцеговина (34 балла) показывает самый низкий результат среди западнобалканских стран и демонстрирует значительную отрицательную динамику, опустившись в ИВК на восемь пунктов с 2013 года. Усиление политических разногласий на этнической почве продолжает препятствовать деятельности демократических институтов, необходимых как для управления страной, так и для борьбы с коррупцией. Это стало особенно очевидно в связи с кризисом в органах прокуратуры, поставившим под серьезные сомнения их способность привлекать коррупционеров к ответственности. После серии отставок Верховный судебный и прокурорский совет назначил нового главного прокурора в результате весьма спорной процедуры: трое из четверых первоначальных кандидатов сняли свои кандидатуры или не были допущены к голосованию.

Озабоченность вызывают действия лидера Сербии, известного своей поддержкой российского вторжения в Украину, а также его недавние высказывания касательно закона об уголовной ответственности за клевету, который может быть использован для заглушения независимой критики.

Хотя Грузия (56 баллов) демонстрирует лучший результат в регионе, он обусловлен ее прошлыми достижениями в искоренении мелкого взяточничества: с 2012 года ее позиция в ИВК не улучшается. К сожалению, правительство страны, однажды ставшей региональным лидером в борьбе с коррупцией, успешно гасит любой импульс для продолжения этих усилий. Правящая партия «Грузинская мечта», которой, как считается, руководит богатейший человек в Грузии и бывший премьер-министр Бидзина Иванишвили, захватила контроль над ключевыми государственными институтами, судебной и правоохранительной системой, в результате чего злоупотребления властью на высшем уровне по большей части остаются безнаказанными.

Так, за последние годы Transparency International в Грузии выявила десятки случаев предполагаемых коррупционных нарушений на высшем уровне, которые, однако, не были расследованы. Характер, объем и динамика этих нарушений позволяют сделать тревожные выводы: коррупция на высоком уровне в Грузии принимает форму клептократии, в которой чиновники систематически пользуются своей политической властью для присвоения богатств страны и мешают высказыванию любых критических мнений, в том числе со стороны политической оппозиции, СМИ и гражданского общества. Представители правительства даже прибегают к агрессивной риторике в отношении гражданского общества, разоблачающего коррупцию. Недавние кампании по дискредитации активистов вызывают опасения, что для борьбы с некоммерческими организациями парламент может принять закон об иностранных агентах, аналогичный действующему в России.

В июне 2022 года в своем решении об отказе предоставить Грузии статус государства-кандидата ЕС указал в качестве одной из основных причин отсутствие мер по борьбе с коррупцией на высоком уровне. Это заключение стало следствием оценки, которую, как считают многие, правительство страны саботировало в угоду России. Тем не менее Евросоюз сохранил для Грузии перспективы вступления после выполнения 12 приоритетных задач, включая учреждение антикоррупционного ведомства с целью «деолигархизации» страны. Правительство озвучило планы по его созданию, однако эти усилия не оправдывают ожиданий, поскольку предложенная структура не обладает полномочиями для проведения расследований и достаточной независимостью.

Молдова (39 баллов), имеющая длительную историю узурпации власти, недавно пережила период политической турбулентности и демонстрирует реальную готовность к проведению антикоррупционных реформ. Позиция проевропейского большинства в парламенте отражает широкий консенсус в отношении необходимости борьбы с укоренившейся олигархической системой. Хотя искоренение коррупции остается крайне сложной задачей, правительство сделало судебные реформы, антикоррупционные меры и содействие экономическому развитию своими главными политическими целями. Дальнейшая борьба с коррупцией потребует усиления поддержки со стороны организаций гражданского общества и низовых движений в виде давления на политическую элиту Молдовы. Война против соседней Украины заметно усложнила эту задачу, вызвав в стране серьезный энергетический, экономический и гуманитарный кризис. На фоне реализации своих обязательств для вступления в ЕС правительству предстоит выполнить свои обещания по деполитизации органов по борьбе с коррупцией и реальному реформированию системы правосудия в стране.

Показатель ИВК Сербии (36 баллов) достиг исторического минимума, преимущественно по причине продолжающегося ослабления верховенства права и усиления автократии. С 2018 года правительству страны не удалось разработать новую антикоррупционную стратегию, при этом следование спорной политике сохраняется. Она включает прямые переговоры о развитии ценной инфраструктуры и сокрытие информации о государственных контрактах от общества. Вызывает тревогу и то, что большинство руководителей государственных предприятий, ответственных за расходование миллиардов евро из бюджета, сохраняют за собой «промежуточный статус» в течение периода, значительно превышающего разрешенный законом, что существенно повышает коррупционные риски.

Кроме того, на судебную систему Сербии оказывают значительное влияние политические игроки, что серьезно мешает прогрессу в делах против организованной преступности, включая те из них, в которых замешаны высокопоставленные должностные лица. С другой стороны, журналисты-расследователи, осведомители и сотрудники правоохранительных органов, выявляющие потенциальные коррупционные деяния, испытывают давление со стороны органов власти.

Показатель ИВК Албании (36 баллов) остается примерно на прежнем уровне. Прогресс, достигнутый гибридным режимом в таких областях, как аттестация судей и укрепление Специализированной структуры по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, нивелировался ослаблением независимости СМИ и отсутствием возможностей для конструктивного участия гражданского общества в принятии решений. Клеветнические кампании и запугивание журналистов продолжаются, и если поправки в закон о свободе информации будут приняты, это еще больше ограничит независимый надзор за деятельностью государственных учреждений, у которых появятся правовые основания отказывать в предоставлении данных.

Несмотря на более высокий рейтинг ИВК по сравнению с ближайшими соседями, Черногория (45 баллов) испытывает последствия десятилетий авторитарного правления. За последние пять лет стране не удалось добиться значимого прогресса. Новое правительство не оправдало ожиданий в отношении оптимизации институциональной и нормативно-правовой базы для борьбы с коррупцией и продолжает следовать политике сокрытия информации от общественности.

Ряд арестов по обвинениям в злоупотреблении служебным положением и участии в организованной преступности, в том числе против бывшего председателя Верховного суда, позволяет надеяться, что лица, совершившие наиболее серьезные преступления, и их пособники не останутся безнаказанными. Тем не менее борьба за власть, парализовавшая работу Конституционного суда, является признаком того, что облеченные властью чиновники стремятся сохранить политический контроль над судебной системой, подорвав усилия по борьбе с коррупцией.

Для укрепления демократии и верховенства права Турции (36 баллов) необходимо решить проблему снижения эффективности системы политических сдержек и противовесов. Кроме того, стране требуются более эффективные правовые и институциональные рамки борьбы с коррупцией, которые позволят избежать недопустимого влияния на судебное преследование коррупционеров.

В России, показатель ИВК которой составляет всего 28 баллов, коррупция носит повсеместный характер. Контроль над государственными учреждениями практически полностью находится в руках действующей исполнительной власти, из‑за чего они не могут выступать оплотом контроля.

Под властью Владимира Путина Россия стала реальным воплощением клептократии: коррумпированные высокопоставленные чиновники и политически связанные с ними частные лица растрачивают и незаконно присваивают бюджетные средства в огромных масштабах. За прошедшие 20 лет эти политические элиты успешно пользовались лазейками в мировой финансовой системе и нанимали за рубежом профессиональных посредников, помогающих выводить незаконные доходы в офшоры для приобретения элитной недвижимости, пополнения банковских счетов и инвестирования. В результате Путин приобрел достаточно власти и материальных ресурсов для осуществления разрушительных планов по нападению на Украину.

Вследствие полномасштабного вторжения России в Украину правительства западных стран ввели целенаправленные санкции против политических и деловых элит страны. Были заморожены активы стоимостью в миллиарды долларов; в некоторых случаях также были инициированы расследования, что дает надежду на привлечение правонарушителей к ответственности.

После протестов против вторжения в Украину действующий режим значительно усилил преследование несогласных внутри страны. Многие из них добровольно покинули Россию. Кроме того, правительство ужесточило применение так называемого закона об иностранных агентах, объявив самых разных критиков власти, в том числе исполнительного директора «Трансперенси Интернешнл-Р» Илью Шуманова, иностранными агентами.

Россия переживает кризис. Правительство предприняло попытки снизить риски мелкой коррупции путем цифровизации государственных услуг, однако высока вероятность, что по мере укрепления власти военных и использования властями агрессивной войны для создания новых коррупционных возможностей ситуация в целом будет лишь ухудшаться.